El proceso contencioso administrativo tiene por finalidad ejercer un control jurídico respecto de la actuación de la administración pública, quienes deben proceder conforme a la regulación general del derecho administrativo y de la normativa especial aplicable a cada caso en concreto. Así, el Poder Judicial realiza una verificación respecto de la tutela efectiva de los derechos e intereses de los administrados, que hayan sido previamente analizados en la vía administrativa.
En ese sentido, la revisión judicial comprende verificar la no contravención al principio de legalidad, así como que se apliquen las disposiciones normativas que correspondan al caso en concreto, pues de no hacerlo se afectarían los intereses de los administrados. Así, si el órgano jurisdiccional a cargo de un proceso contencioso administrativo, de advertir que se configura este escenario, estará obligado a declarar la nulidad de la resolución administrativa.
Ahora bien, la Ley N° 26553- Ley de Presupuesto del Sector Público, emitida en 1996, señala que el bono por función jurisdiccional es otorgado a los magistrados activos hasta el nivel de vocal superior, auxiliares activos y personal administrativo activo por los servicios prestados, pero no tendrían carácter pensionable. Posteriormente, mediante el artículo 9° de la resolución administrativa N° 056-2008-P/PJ, el Poder Judicial precisó que el bono por función jurisdiccional carecía de carácter remunerativo ni pensionable.
Por su lado, los gastos operativos fueron regulados por el Decreto de Urgencia N° 114-2001, estableciendo así la entrega dineraria de este concepto, que tiene por finalidad solventar los gastos que demande el ejercicio de las funciones de los magistrados y también fue dispuesto que estos no tienen carácter remunerativo.
Tomando en cuenta lo expuesto, en la actualidad existe una discusión vinculada con que, si tanto los conceptos de bono por función jurisdiccional y los gastos operativos cuentan con carácter remunerativo, independientemente de lo dispuesto por las normas que los regulan de forma independiente. La relevancia de este debate está vinculada con que las sumas percibidas por ambos conceptos, al ser finalmente reconocidos como remunerativos, impactarían en la liquidación de beneficios sociales y pensión de los magistrados de nuestra nación.
Por ello, durante los últimos años, los magistrados del Poder Judicial que cesaron de sus funciones, independientemente del motivo, se han enfrentado a la incertidumbre de que no se sean considerados tanto el concepto de bono por función jurisdiccional y gastos operativos como parte de la base de cálculo para la determinación de su liquidación de beneficios sociales y pensión.
En atención a la regulación vigente, el Poder Judicial emite las resoluciones administrativas de determinación de liquidación de beneficios sociales y pensiones sin tomar en cuenta los conceptos antes mencionados. Por ello, los magistrados cesantes han interpuesto demandas contencioso administrativas solicitando la nulidad de las resoluciones administrativas emitidas por las gerencias de administración de los diferentes distritos judiciales, buscando que sus derechos laborales sean reconocidos al momento del cálculo de sus beneficios sociales y de su pensión, porque en aplicación del principio de primacía de la realidad, tanto el bono por función jurisdiccional como los gastos operativos tienen carácter remunerativo.
Conforme al artículo 10° del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444 – Ley del Procedimiento Administrativo General, procede la nulidad contra una resolución administrativa cuando esta contraviene la constitución, leyes o nomas reglamentarias. Así, se busca declarar la nulidad de un acto administrativo que lesiona normas de carácter formal y/o sustancial con la finalidad de establecer su validez en salvaguarda el interés público.
Lamentablemente algunos juzgados, al resolver dichas controversias, buscan respaldar sus resoluciones en los pronunciamientos del Tribunal Constitucional, institución que en diferentes oportunidades ha determinado que el bono por función jurisdiccional y los gastos operativos no son remunerativos, basándose únicamente en la interpretación literal de la norma y las disposiciones por las cuales crearon dichos conceptos. Veamos:
(i) Sentencia recaída en el expediente N° 00847-2012-PC/TC:
“En conclusión, conforme a los fundamentos precedentes, el bono por función jurisdiccional no tiene carácter pensionable ni remunerativo y se financia a través de los recursos ordinarios del Poder Judicial(..)”
(ii) Sentencia recaída en el expediente N° 02807-2010-PC/TC:
“De la misma manera, mediante Decreto de Urgencia N° 114-2001, del 28 de setiembre de 2001, se aprobó otorgar el bono por función jurisdiccional y gastos operativos a los magistrados del Poder Judicial y del Ministerio Público. De una lectura integral de la mencionada norma se concluye que tales rubros no tienen naturaleza remuneratoria ni son computables para efectos pensionarios. Consecuentemente, solo son otorgados a los magistrados activos (STC 4384-2007-AC)”.
Cabe precisar que el artículo VII del título preliminar del Código Procesal Constitucional vigente cuando fueron expedidas las sentencia bajo comentario, señala que las sentencias del Tribunal Constitucional constituyen precedente vinculante, únicamente, cuando así lo exprese la sentencia.
Es consecuencia, las sentencias emitidas por el Tribunal Constitucional antes alusivas no cuentan con fuerza vinculante para ser el principal motivo por el cual se determine el carácter no remunerativo del bono por función jurisdiccional y los gastos operativos. Sin dejar de lado que no se justifican en la aplicación e interpretación de los principios regulados en nuestro ordenamiento, como el de primacía de la realidad.
La Constitución Política del Perú a través del artículo 24° señala que todo trabajador tiene derecho a percibir una remuneración equitativa y suficiente; para ello, se advierte que la remuneración como retribución en virtud al trabajo o servicio realizado para un empleador y, considero, es un derecho fundamental.
Además, el artículo 138° de la Constitución Política del Perú señala que, en todo proceso, al existir incompatibilidad entre una norma constitucional y una norma legal, se debe preferir la primera.
Entonces, puedo afirmar que la remuneración es aquella retribución básica -esto incluye a las complementarías o indirectas- que percibe el trabajador- como consecuencia a la prestación de sus servicios. Por ende, si el bono por función jurisdiccional y los gastos operativos son conceptos percibidos que se encuentran directamente ligadas a los servicios prestados y son de libre disposición de los trabajadores en cuestión, constituye motivo suficiente para determinar su naturaleza remunerativa.
En ese sentido, este comentario tiene por finalidad insistir en que la labor de los órganos jurisdiccionales es realizar un control difuso[1] respecto a las normas que crearon ambos conceptos (bono por función jurisdiccional y gastos operativos) y los principios, valores y derechos fundamentales que establece la Constitución Política del Estado, en tanto se constituye en norma suprema del orden jurídico y a la cual se sujeta la validez y eficacia, formal y sustancial de los demás estamentos normativos.
En ese marco, considero que, si bien existe sentencias del Tribunal Constitucional que, anteriormente, no han reconocido el carácter remunerativo y pensionable del bono por función jurisdiccional y los gastos operativos, de la verificación y análisis de los hechos, prevaleciendo el principio de primacía de la realidad, estos deben ser reconocidos como tal.
Mientras ello no ocurra, los magistrados que se han desempeñado por mucho tiempo en su cargo y han sido cesados por diferentes motivos se verán obligados a someterse a procesos contenciosos administrativos para hacer respetar sus derechos laborales ya que existe una evidente vulneración a sus derechos.
Finalmente, lamento evidenciar la negativa de algunos órganos jurisdiccionales de cumplir con el debido proceso, respetando el Principio de Primacía de la Realidad – en caso de existir discrepancia entre los hechos y lo regulado, se prefiere lo que ocurre en la realidad- en tanto solo buscan desconocer la calidad remunerativa y pensionable del bono por función jurisdiccional y los gastos operativos acudiendo al respaldo de la legalidad básica obviando realizar el control, difuso de las normas, de acuerdo a lo regulado en el artículo VI del Título Preliminar del Nuevo Código Procesal Constitucional.
[1] Es la facultad concedida a los jueces para que realicen un control constitucional de las normas, regulada en el VI artículo del Título Preliminar de la Constitución.
